调研报告：城乡基层治理背景下人民法庭参与纠纷多元化解的路径选择
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2024-06-07
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人民法庭是基层纠纷多元化解的主力军和法治保障，然而实践中受制于各种
因素，不能很好发挥其作用。笔者分析出因基层自治空间变化，致传统治理方式
衰退，人民法庭职能发挥不到位，各主体履行职能意愿不强，各化解主体的利益
目标不够一致等因素导致纠纷多元化解机制运行出现梗阻，笔者提出通过构建党
建引领法治格局，优化人民法庭诉讼服务机制，运用信息技术增加司法供给等方
式，站在人民法庭的角度，进一步优化人民法庭参与纠纷多元化解的等路径。
XX 省委在《深入贯彻党的十九届四中全会精神推进城乡基层治理制度创新和
能力建设的决定》明确指出，把基层治理纳入法治化轨道。新形式下，人民法庭
作为基层治理的重要参与者，在盾多元化解等方面提出了新的要求。市法院现有
人民法庭 15 个，年平均审理案件 3000 件左右。在行政区域调整后，对法庭的调整
的需求最为迫切。笔者以市法院的法庭为例，着重研究，在新形势、新要求、新
任务的情况下，如何对人民法庭参与纠纷多元化解的职能运行方式进行新的选择 ，
以适应新时代治理能力和现代化的需要。
一、现状考察：人民法庭参与纠纷多元化解的瓶颈
（一）矛盾纠纷多元且复杂化，传统诉讼难以胜任。
随着市县城市化建设速度加快，农村经济主体活跃，城乡基层的结构利益关
系更加多元化、复杂化使人民法庭受理的案件类型日益多元、复杂。基层社会矛
盾纠纷的演化态势主要呈两个主要特征：一是结构性矛盾纠纷的发生率总体上低
于生活性矛盾纠纷。2019 年市法院人民法庭共计收案 2827 件，其中婚姻、家庭类
纠纷 1332 件，占比 47.35%，生活性矛盾案件仍接近半数。二是结构性矛盾纠纷中，
制度相关的结构性矛盾纠纷有缓和趋势，而资源相关的结构性矛盾纠纷则有上升
和激化之趋势。如图2，2019 年人民法庭审理的案件中，合同类案件逐年递增，
民间借贷、物业服务、商品房买卖案件占比较大,物业服务合同纠纷类案件呈上升
趋势，每年增加约300 件，商品房买卖纠纷案件呈上升趋势，每年递增 30-50 件。
（二）法理与乡俗冲突短期难以整合。人民法庭所代表的国家法理权威与基
层（乡村）社会内的礼俗权威及规则经常发生冲突，主要有两种表现形式：一是
“当法理规则和力量与乡村礼俗规则和力量存在较大分歧时，特别是法理规则在
推行中影响到乡村居民的重要利益和价值时，乡村居民多选择对抗法理规则和力
量”。外出务工导致离婚案件中，留守一方应诉能力差。留守一方往往存在不懂
法律、没有诉讼技能、证据意识差等直接导致其难以实现诉讼目的。二是当一些
乡村礼俗规则与法理价值原则相悖时，法理的力量就会通过国家权力来抑制或取
缔那些“陈规陋
习”。如一些乡规民约对涉及集体利益分配、涉“外嫁女”征地补偿款分配
权的内容与国家法律的精神原则相抵触，最终被诉诸法律解决。案件中经常出现
宗教问题、民族矛盾、传统文化与法理规则冲突交织的情况。
（三）司法解纷效果局限纠纷难以终局化解。在对乡镇调研发现，尽管司法
判决实质性化解纠纷的效果要弱于调解，但越来越多的居民倾向于将纠纷直接
“打官司”。“村民对纠纷的理解更多地表现出利益上的讨价还价与协商的精神 ，
其据理力争之理夹杂了乡土秩序调整中的道德、伦理、纲常、习俗与人情，很难
用纯粹的单一权利义务轻易区分”。人民法庭的裁判往往不是纠纷最终得到解决
的标志，并不能直接消除当事人心理上的对抗和敌视。例如，市法院审理的土地
补偿案件中，涉案村集体仍有居民认为法院在办理涉“外嫁女”补偿的案件中
“做的不对”，他们不满意。甚至这种心理对抗和敌视，经过诉讼后反而扩展或
演变为当事人间后续长期的矛盾。
二、问题归因：人民法庭参与纠纷多元化解的诸多限制
（一）基层自治空间变化，致传统治理方式衰退。 当前，市县城市化加速发
展，乡村和城市都发生了巨大的变化。在乡村，出现“空心村”现象，外出务工
人员增多且长期在外，导致村落共同体的分散化，熟人关系的疏离化，乡亲乡情
淡漠化。在传统乡村“熟人社会”中形成的传统治理方式（村民自治、家族协调
等方式）已然呈现衰退，而现有法律观念的普及，也促使更多的村民选择借助司
法解决纠纷。在市域社会治理中，城市化加速建设，造就了很多城市社区、“城
中村”，这种新市民社区以“陌生人”“半陌生人”关系为主，更加不适合传统
治理方式。尤其在城郊区域，新市民的生活、经济环境在产生巨大变化后，其矛
盾纠纷也相对集中爆发，传统治理方式退化，新治理方式尚未形成，大量矛盾纠
纷涌向法院。
（二）人民法庭的重要职能尚未发挥作用。最高人民法院对人民法庭职能新
定位：“代表国家依法独立公正行使审判权，是人民法庭的核心职能。依法支持
其他国家机关和群众自治组织调处社会矛盾纠纷，依法对人民调解委员会调解民
间纠纷进行业务指导，积极参与基层社会治理，是人民法庭的重要职能”。当下 ，
人民法庭普遍存在着“案多人少”的矛盾,尤其是城郊区域的法庭。以市法院例,
部分法庭员额法官年结案 240 件以上,在繁重的业务重担下,人民法庭几乎没有开
展过对人民调解员培训。其活动方式也仅限于与特殊个案的旁听,偶尔也对调解委
员会遇的法律疑难问题进行答复。
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人民法庭是基层纠纷多元化解的主力军和法治保障，然而实践中受制于各种因素，不能很好发挥其作用。笔者分析出因基层自治空间变化，致传统治理方式衰退，人民法庭职能发挥不到位，各主体履行职能意愿不强，各化解主体的利益目标不够一致等因素导致纠纷多元化解机制运行出现梗阻，笔者提出通过构建党建引领法治格局，优化人民法庭诉讼服务机制，运用信息技术增加司法供给等方式，站在人民法庭的角度，进一步优化人民法庭参与纠纷多元化解的等路径。XX省委在《深入贯彻党的十九届四中全会精神推进城乡基层治理制度创新和能力建设的决定》明确指出，把基层治理纳入法治化轨道。新形式下，人民法庭作为基层治理的重要参与者，在盾多元化解等方面提出...
