当前我国党政一把手监督的困境及其成因调研报告
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2024-05-26
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反腐败是新时代加强党的建设的重中之重，是推动全面从严治党向纵深发展、加
强党的领导的关键环节和必由之路。党政一把手是“关键少数”，加强对党政一把手
的监督是提高党的执政能力和执政水平的重要体现，也是不断推进党的自我革命的重
点工作。党政一把手处于权力的中心、事业的前沿、实践的要位，在对其进行监督的
过程中难免陷入上级监督太远、同级监督太软、社会监督太虚的尴尬境地，造成一把
手权力失控，导致一把手走向腐败或者潜在腐败。因此，加强对一把手的监督是一个
亟待解决的现实问题。
一、党政一把手监督的困境
各级党政一把手是我们党带领人民群众干事创业的排头兵，对贯彻落实 D 中 Y 路
线方针政策起着冲锋陷阵的作用。但是，由于各级党政一把手位高权重， 有时候难
免出现“恃权傲物”“盛权凌人”的霸道现象，久而久之滋生腐败。同时，党的组织
部门和监督部门对各级一把手的监督存在一定的宽、松、软现象，导致一把手权力失
控，给党的形象和事业造成巨大损失。
1.若隐若现的同体监督。经过多年的探索，我们对党政一把手的监督已经形成主
体多元、形式各样、途径多重的监督体系，但是监督的效果却并不理想。首先，上级
组织部门对下级党政一把手缺乏有力有效监督。上级组织部门主要承担管理考核干部
的职能，侧重于考核，疏略于监督。其次，上级纪委监委的主要职责是监督管理干部，
同时也承担使用、选拔、考核干部的职能，但由于监督距离较远、管理面较宽、威慑
力较弱，起不到真正的监督效果。再次，同级组织部门和纪委监委监督党政一把手存
在制度上的难题和现实上的困境。从制度上来说，同级组织部门和纪委监委要接受作
为权力中心的党政一把手的领导，因此制度上存在监督悖论。从现实来说，同级组织
部门和纪委监委成员与党政一把手都在一个单位工作，是“组织共同体”，往往会形
成共存、共享、共进的同盟。由于党政一把手有干部提拔使用的推荐权，同级组织部
门和纪委监委成员还指望能够得到一把手的推荐提携，对一把手的监督就容易流于形
式。最后，下级组织部门和纪委监委对上级党政一把手的监督就更加无能为力，只能
“看在眼里、急在心里”，且下级各部门对一把手逢迎讨好还来不及，更别说主动监
督了。对于上级一把手的越权、擅权、专权等行为，下级监督主体往往集体失语，保
持沉默。综上，无论是组织部门的监督还是纪委监委的监督都属于同体监督，即监督
主体与监督客体都属于同一个组织或者同一个系统，是权力部门内部分工的一种形式，
也是权力的自我监督，某种程度上还是自己监督自己。这种监督形式造成了监督主体
与监督客体之间的权力默契。同时， 由于都是同一体系内的不同角色，客观上有利
于达成权力交易，形成权力同盟， 最后往往容易产生“塌方式腐败”。
2.瞻前顾后的异体监督。所谓异体监督，是借用外来力量监督权力主体， 监督
主体与监督客体不在同一个组织或系统，没有直接的隶属和利害关系，从而避免形成
自己监督自己的尴尬局面。在我国权力设置体系中，人大、政协、政府、“两院”分
别具有不同的地位，如人大和“两院”具有权力监督的职能，
而政协、社会团体、民主党派等具有权利监督的职能。但从实践运行来看，异
体监督效果并不理想，存在瞻前顾后的心理负担，导致监督积极性不高、效果不突出。
按照我国宪法规定，各级人大是权力机关，选举产生的“一府两院” 受其监督并对
其负责，但人大机关的监督存在雷声大雨点小或者只踩油门不挂挡的现象，没有产生
应有的威慑力，导致一些党政一把手对人大监督不在乎。同样，“两院”在异体监督
中也承担一定的职能，但只是负责事后监督。而政协机关、民主党派和社会团体的监
督则华而不实，一方面，这些监督主体缺少具有威慑力的权力，往往只是象征性地提
出批评建议；另一方面，这些监督主体在开展工作中需要党政一把手提供方便和支持，
有求于监督对象，因此难以形成强有力的监督。总之，异体监督往往瞻前顾后，缺乏
实效性，华而不实。
3.隔靴搔痒的群众监督。群众对自己的利益最关切，对各级党政一把手的实际作
为最敏感。借助现在的网络技术、自媒体等工具以及传统的上访、举报、检举揭发等
方式，群众监督大有可为。当然，由于网络媒体发达，群众监督容易造成舆论一边倒
现象，尤其一些群众看问题的方式可能存在片面化和情绪化现象，为了引起关注，往
往容易夸大事实本身，企图造成轰动效应。可以说， 群众监督一方面扩大了监督范
围，另一方面也会引起社会不安。各级机关出于社会稳定和安全考虑，对于群众监督
往往采取线下沟通交流的方式，以引导和说服为主，同时层层下压，最后导致问题久
拖不决，把群众监督变成了监督群众，不仅没有解决问题，反而助长了一把手的气焰。
群众监督变成监督群众， 是对权力来源和属性的认识不到位，是对党的性质和执政
理念的理解不到位，没有切实贯彻落实以人民为中心的思想。同时，各级机关也存在
工作上粗枝大叶以及方式方法不精致、不科学、不合理的做法，在处理问题时往往把
监督与“闹事”“搞事”等同，简单粗暴，导致群众的声音被掩盖遮蔽，不利于形成
对腐败行为“人人喊打”的监督局面。
二、党政一把手监督难的原因
导致党政一把手权力专断、缺少监督制约的原因是多方面的，既有长期形成的政
治文化传统因素，也有一把手思想认识因素，当然也有体制机制设计上的缺陷。针对
主客观方面的原因，下面做三个层面的分析。
1.XX 传统政治文化遗毒太深。政治文化是长期政治生活中形成的政治习 惯、政
治思维和政治传统的综合，具有民族性、阶级性、历史性的特点。
“中华文明绵延数千年，有其独特的价值体系。中华优秀传统文化已经成为中华
民族的基因，植根在xx 人内心，潜移默化影响着xx 人的思想方式和行为方式。”但
同时，“旧 xx 留给我们的，封建专制传统比较多，民主 法制传统很少”。另外，xx
传统文化中士农工商等级森严、学而优则仕的存身立世之道，也加固了官本位文化，
且使得一些人在长期政治生活中形成了一套明哲保身、灵活机动的“帝王术”和厚黑
学，这也加剧了政治现代化进程的难度。由此可以看出，xx 传统政治文化遗留下来的
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反腐败是新时代加强党的建设的重中之重，是推动全面从严治党向纵深发展、加强党的领导的关键环节和必由之路。党政一把手是“关键少数”，加强对党政一把手的监督是提高党的执政能力和执政水平的重要体现，也是不断推进党的自我革命的重点工作。党政一把手处于权力的中心、事业的前沿、实践的要位，在对其进行监督的过程中难免陷入上级监督太远、同级监督太软、社会监督太虚的尴尬境地，造成一把手权力失控，导致一把手走向腐败或者潜在腐败。因此，加强对一把手的监督是一个亟待解决的现实问题。一、党政一把手监督的困境各级党政一把手是我们党带领人民群众干事创业的排头兵，对贯彻落实D中Y路线方针政策起着冲锋陷阵的作用。但是，由于各级党...
