全省县级司法行政法制工作调研
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2024-04-06
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全省县级司法行政法制工作调研
根据厅党委的统一部署，我处以“服务保障实战化建设，加强县级司法行
政法制工作”为主题，组织开展专题调研。在对全省各地进行书面调查的同时，
对南京市江宁区、苏州市张家港市和吴中区、扬州市仪征市、徐州市鼓楼区等
地进行实地调研，通过广泛的问卷调查和面对面听取汇报、座谈交流等形式，
比较系统、全面地了解了全省县级司法行政法制工作开展状况。现将调研情况
汇报如下：
一、全省县级司法行政法制工作现状分析
司法行政法制工作开始于上世纪 90 年代初，以 1990 年《司法行政法制工
作规定》（司法部 10 号令）为发端。2004 年国务院《全面推进依法行政实施纲
要》出台后，在司法行政系统和地方政府法制部门的共同推进下，特别是通过
全省依法行政（规范执法）合格单位创建活动的促进和推动，全省县级司法行
政法制工作逐步展开。具体工作内容主要包括以下几个方面：一是组织实施县
级司法行政机关的依法行政工作；二是开展基层司法行政职权清理审核、目录
编制、流程图编制工作；三是推进政务公开和权力阳光运行；四是开展基层司
法行政机关建章立制工作；五是根据上级机关安排，组织开展执法检查；六是
推进基层执法队伍建设管理，等等。
近两年来，随着县级司法行政执法活动数量不断增加和执法刚性要求不断
提高，在省厅大力推进县级司法行政机关实战化建设、加大执法检查质量考评
工作力度等决策部署引导下，各地对县区司法行政法制工作的认识水平和重视
程度都有所提高。苏州市局制定了《关于进一步加强和规范县级市（区）司法
行政机关法制工作的指导意见》；扬州市局组织各县区梳理社区矫正、人民调
解等县区司法行政执法活动的具体流程和环节；南京江宁区司法局在实战化试
点工作中整合资源建立执法管理大队，并着力梳理社区矫正执法风险点，建立
职务风险预警管
控机制；徐州市鼓楼区司法局设立法制科，配备专人参与重大决策论证、
社区矫正刑罚执行、法律服务执业监管等执法活动。
然而，无论就工作运行的实际状况而言，还是就切实发挥作用而言，全省
县级司法行政法制工作局面均尚未有效打开。法制工作思路不清、机制不全、
措施不力、基础薄弱等问题在全省各县（市、区）司法行政机关中具有一定的
普遍性。法制工作在县区司法行政工作的发展中，作用发挥不明显，贡献度不
高，总体上呈现认识不一致、职责不清晰、运作不规范、作用不到位的情况，
与加强县级司法行政机关实战化建设，打造人民群众满意的服务型司法行政机
关的要求不相适应。
一是较强的顶层领导架构与较模糊的工作定位。调研发现，尽管很多县区
司法行政机关都设有由主要负责人挂帅的依法行政工作组织领导机构，也按年
度制定依法行政工作要点，县区司法行政法制工作从表面看来有组织，有部署，
然而各地对法制工作认识和理解却存在较大差异，多数县区司法行政机关对法
制工作缺乏理性认识和清晰定位。座谈交流中，有的把法制工作仅仅理解为建
章立制、制定规范性文件；有的认为具体执法活动就是法制工作；有的简单对
应司法部 10 号令确定的工作职责内容，进行比较空泛地议论。法制工作定位、
角度模糊，尤其在围绕司法行政工作重点，结合县区执法工作实际需要，有针
对性地开展法制工作方面，思考不多，思路不清。目前还没有形成比较成型的
工作思路。
二是过于宏观的工作部署与被动应付的工作运行。调查表明，尽管不少县
区司法行政机关都有关于法制工作的年度部署安排，有的还确定了相应的考核
机制。然而，这些部署和考核机制的设置，更多地是应对上级和地方政府依法
行政工作的一般性要求，比较宏观、原则，与基层司法行政工作实际联系不紧
密，操作性不强。多数县区司法行政机关法制工作的实际运行模式，主要是以
应对上级机关或者政府法制部门的检查考核，采取临时突击的方式进行。一般
以收集整理编制各类工作台账为主要工作内容。临时性、应付性特征比较明显，
普遍没有形成与县级司法行政机关执法管理活动相适应、相匹配的法制工作常
态机制。
三是执法、管理活动的“碎化”与法制监督的“虚化”。县级司法行政机
关的职能主要有律师、公证、基层法律服务的执业监管；非监禁刑罚执行；人
民调解、法律援助、法制宣传、安置帮教等公共事务管理，履职方式有社区矫
正刑事执法活动和行政许可、行政处罚、行政监督、行政给付、行政奖励、行
政指导等行政执法活动。调查表明，在履行上述职能中，不少县区司法行政机
关仍沿袭“机关化”、“管理型”的思维模式，工作“条线化”、“碎片化”
的特征明显。程序意识淡薄，内部监督机制不全，法制监督在各类执法活动和
执法环节中的“缺位”或“虚化”现象严重。有的单位领导在感到执法活动存
在风险时，临时指定人员审查把关，缺乏有制度保障的工作机制；有的县区司
法行政机关虽然每年也开展执法检查和执法考评工作，但普遍存在将执法监督
和执业监管相混淆。法制监督作为一种常态化的工作机制，真正落实在执法流
程和执法环节，目前尚未建立形成。与县区司法行政机关执法活动总量不断增
加、执法刚性要求不断提高的形势不相适应。近年来全省社区矫正领域发生的
一些基层司法行政执法人员玩忽职守、受贿、滥用职权和徇私舞弊减刑的案件，
执法管理粗放、随意、法制监督缺位，就是其中原因之一。
四是法制工作职能“缺位”与专门力量薄弱。调查表明，全省大部分县区
司法行政机关没有核定的法制工作职能编制。目前独立设置法制科的只有苏州
张家港市和徐州市鼓楼区，张家港市司法局法制科有专职法制工作人员1 人，
徐州市鼓楼区司法局有专职法制工作人员2 人；挂牌法制科与其他业务科室合
署的有Ã6 个。全省县区司法行政法制工作人员共有 146人，其中专职法制员
24 人，兼职法制员122 人。六成以上的兼职法制工作人员在法制工作上所投入
的时间和精力不到1/3， 一半以上县区的司法行政法制工作人员从事法制工作
时间不足2 年。相当一部分法制工作人员不知道基层司法行政法制工作应该干
什么、重点干什么、怎么干。力量不足、流动频繁、业务能力不强，也是制约、
影响县级司法行政机关法制工作有效开展的重要因素。
二、加强县级司法行政法制工作的必要性和紧迫性分
析
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全省县级司法行政法制工作调研根据厅党委的统一部署，我处以“服务保障实战化建设，加强县级司法行政法制工作”为主题，组织开展专题调研。在对全省各地进行书面调查的同时，对南京市江宁区、苏州市张家港市和吴中区、扬州市仪征市、徐州市鼓楼区等地进行实地调研，通过广泛的问卷调查和面对面听取汇报、座谈交流等形式，比较系统、全面地了解了全省县级司法行政法制工作开展状况。现将调研情况汇报如下：一、全省县级司法行政法制工作现状分析司法行政法制工作开始于上世纪90年代初，以1990年《司法行政法制工作规定》（司法部10号令）为发端。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》出台后，在司法行政系统和地方政府法制部门的...
